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加强部门预算管理的几点建议
来源:龙岩市财政局  日期:2016-12-14 【字号:

罗巨先

关键词:部门;预算管理;建议

部门预算是公共财政管理框架的重要组成内容,部门预算执行检查是监督预算管理的重要手段。本文以近年来我县部门预算执行检查中发现的共性问题及成因作为切入点,提出加强全县部门预算管理的几点建议。

    一、部门预算执行中存在问题的成因分析

通过汇总20112013年度上杭县部门预算执行检查中反映的情况,当前部门预算管理方面的问题主要是预算编制不细化,项目预算使用不规范,预算结余较大,预算绩效未达到预期目标或效果不佳,财务核算不规范,以国库集中收付、政府采购、预决算信息公开为重点的财政改革落实不到位等。通过进一步梳理、分析,存在问题的成因主要包括以下几方面。

() 部门预算编制不够细致。一些一级预算部门及下属单位还存在“重资金,轻资产;重预算,轻执行”的倾向,认为“财政资金多多宜善,不要白不要”,从主观上不愿意如实申报预算;一些预算单位为了向财政多争取资金,多是根据上级部门分配的大致额度进行相应预算编制,一些单位为了所谓的“宽打窄用”而虚报预算,千方百计多争取财政资金。上述问题反映出当前预算编制中有法不依、有章不循、不守规矩、钻政策空子的情况还比较普遍。

    ()基本支出与项目支出混支。现行的政府行政事业单位会计制度对基本支出和项目支出界定不很清晰,一些开支行为很难具体划分归属性质,从“县级预算批复”中可以看到,几乎每个行政事业单位预算中都有与履行职能职责相关的专项业务费,如:执法专项经费、信息化建设工作经费、专项工作经费等。这些专项业务其实也是部门履行职能职责的具体工作,从实际执行情况看,部门的任何开支均可以与专项经费形成直接或间接的联系,很难科学地界定和区分,从而导致定员定额的约束性大打折扣。一些单位则利用上述财务规则和制度的漏洞,在该专项经费中大量列支印刷费、培训费、会议费、租赁费、公务接待费以及劳务费等支出。

    ()预算结余结转资金过大。从预算执行情况看,部门结余结转资金是预算执行结果的一种表现形式,除了预算编制不细致、实施准备工作不到位等原因外,具体还有以下几方面的原因。

    1.现行的预算制度影响。根据“二上二下”的预算编制程序,财政部门先要审核各单位上报的部门预算,再汇编本级总预算,最终报同级人大审议批准,但县级人民代表大会一般要到下年度的一、二月份召开。因此,部门预算批复的下达时间通常要到下年的二、三月份,这时预算执行进度已接近二季度,对之后的年度预算执行产生一定的压力,形成结余在所难免。

    2.年度预算安排与政府中长期规划的关联度不够。现实的部门预算分配还有“基数法”的痕迹,检查所反映出来的预算执行进度慢,年底结余资金大等问题,在一定程度上与年度预算和政府规划、专项工作规划的关联度不强,预算安排的前瞻性不足等因素有关,导致部门缺乏运用中长期的视野确定财政收支预期和部门实际资金需求,导致预算安排与资金需求不匹配,造成财政资金出现沉淀和闲置。

    3.受与财政收支挂钩法律法规规定的影响。我国目前与财政收支增幅或GDP挂钩的重点支出涉及农业、教育、科技、文化、环保、社保、人口与计划生育等领域,这些法定支出在特定发展阶段为促进重点事业均发展起到了积极作用,但不可避免带来支出结构固化,在一些部门形成了财政投入与事业发展“两张皮”、“项目等钱”、“敞口花钱”等现象,相当数量依法增长项目支出出现闲置、沉淀的问题。

    4.预算调整不够规范。在预算管理的实际操作中,预算调整较为频繁,加上公文流转时间较长,审核、传递环节较多,很难在规定的时间内完成预算调整和追加程序。从近年来部门预算执行情况可以看相当数量的预算调整和超收安排均发生在1112月份,从而形成相当数量的结余结转资金。

    5.预算执行进度跟踪问效机制不健全。从检查反映的情况看,财政部门与项目执行主体所掌握的信息存在不对称性,在这种情况下,项目实施主体所掌握项目申报精度、经费实际需求、项目实施能力等重要信息,要远远强于财政及资金监督部门,造成预算执行与预算审批和监管脱节,一些预算尽管在财政预算管理系统和国库管理系统中显示已列支,但预算资金多停留在一些中间环节或二级单位,形成虚列支出的情况。

()预算绩效未达到预期

    1.部门工作安排与预算安排衔接不够紧密,特别是一些项目中长期规划与项目年度投资计划、年度预算资金安排之间不够协调匹配。由于部门工作安排与部门预算编制衔接不够,导致一些部门预算难以细化到具体项目和单位,甚至有的部门项目预算直至第三、四季度才能逐步细化,项目预算不可避免会出现执行效率低,资金效益不佳等问题。

    2.预算编制精细化程度不高,影响预算执行的效果。一些单位项目预算编制粗放,缺乏前瞻性、计划性、统筹性,甚至有些项目在编入预算时,项目规划设计、可行性研究、政府采购招标询价、实施方案等编制还没有完成,导致项目批复与预算安排存在较大出入,或者因客观条件发生变化,项目无法实施,使得项目预算执行根本不可行。

    3.部门预算绩效考核监管不够严格。目前,尽管我县预算绩效评价工作已取得一定的进展,但依然还存在绩效评价的系统性和全面性不够,绩效评价结果未得到有效应用的情况。近几年,财政部门也探索开展预算执行绩效检查,但发现项目支出多是从定性角度进行衡量,考核指标欠缺或不够细化,很难进行定量分析;其次,有效的绩效问责机制尚未健全,绩效评价结果难以落实到具体的责任单位或责任人,反映的问题整改落实还不到位。

    三、加强部门预算管理的几点建议

    () 在宏观层面上深化部门预算管理机制创新

    1.完善预算管理制度体系。一是整合预算编制管理、执行、审计、监督的责任主体,明确各相关机构的职责定位,加强各机构间的工作协调和衔接,强化政府预算全过程的“无缝连接”。二是健全收支统筹协调的制度安排。部门收入来源的“多元化”是影响支出预算进度的一个重要原因。因此,需按“全口径预

算管理”的要求,完善相关制度办法,督促部门将所有收入都纳入预算管理,可以尝试不再将部门超收收入安排作为当年支出的形式,从制度层面将超收收入纳入预算管理,促进规范部门超收收入的管理,有效减少部门虚报收入预算的情况。同时,积极采取业务发展趋势、政策因素影响等较科学的测算方法,努力提高收支预算预测的准确性,提高预算编制精度。

    2.建立与中长期规划相衔接的中期预算。建立规划与预算的有效衔接机制,尝试编制财政三年滚动规划,并实行逐年更新滚动更新,强化三年滚动规划对年度预算的约束性,改变现实中“基数预算”的弊端,避免各预算部门与财政部门在年度财政监叠预算资金分配上的“讨价还价”,有助于将预算安排与中长期工作安排结合起来。

    3.加快构建全过程预算监管体系,强化预算执行及结果的绩效管理。完善支出确定、执行、结果评价等环节的管理,强化绩效目标设置、事前绩效评价、项目执行监管、完成后验收管理、评价结果运用,将绩效理念贯穿于预算执行的完整周期,强化预算支出责任,逐步建立绩效目标为导向,以绩效评价为手段,以结果应用为保障,以优化资源配置、提高公共服务水平为目标,覆盖全部财政性资金的预算监管体系。

    ()在微观层面上加强部门预算管理的具体建议

    1.提高部门预算编制工作的科学化精细化水平。一是完善部门综合预算管理,加强部门预算与决算信息的衔接,加强对预算单位基础信息、各类收入的整理和分析,指导和督促预算单位按照“全口径预算管理”的要求,将全部收入包括预算单位的非税收入、事业收入、经营收入等,纳入部门预算管理,提高预算单位收入预算编制的科学性和准确性。二是完善定员定额核定方法,根据部门履职需要,在合理划分部门占用公共资源的基础上,将部门预算与部门占用公共资源相结合,建立健全实物费用定额制度。三是根据部门的不同职能特点,设定不同档次的定额标准,建立健全定额标准调整机制,根据物价指数或其他相关指标的变动情况,及时进行调整浮动。四是建立健全以“结果导向”的预算管理机制,积极引进标准化定量核定和零基预算方法,实现项目支出的定量管理。五是严格界定基本支出和项目支出范围。明确属于基本支出的费用范围,压缩并逐步取消属于部门一般行政管理事务的经常性业务项目,明确项目支出涵盖的范围,合理设立项目,杜绝概念不清、模棱两可的费用支出。六是严格规范预算调整和追加,有效降低预算调整和预算追加的次数和规模,强化部门预算编制的严肃性。

    2.强化绩效考评,进一步完善全过程预算绩效管理机制。一是结合各部门、各行业的实际情况,出台具体的支出绩效评价管理办法和工作规程,进一步明确预算绩效管理的责任主体、评价对象、评价方式及管理程序。二是完善绩效评价主体。强化财政部门绩效评价主体功能,积极引入第三方评价,切实提高评价质量的控制。三是完善评价方式方法。创新评价方式,逐步建立自我评价与外部评价相结合、定量评价与定性评价相结合的多种绩效评价方式,确保绩效评价结果的权威性、公正性。四是完善绩效评价指标体系。加快对绩效指标的研究设计和修订补充,初步形成涵盖各类各项支出,符合目标内容,突出绩效特色,细化、量化的绩效指标;加强各类标准值的收集和整理,初步形成体现计划、行业、专业、历史等各方面特点的各类评价标准;强化评价权重设置的研究,选用各种科学的方法,合理设置权重分值,构建体现相关性、重要性、系统性、经济性原则的绩效评价指标体系。五是强化和健全部门预算管理的问责机制,重点针对预算执行中有法不依、不守规矩、违反预算规定的行为,加大行政问责力度。

    3.加强各项财政改革措施的协调和衔接,增强预算管理的合力效果。加强政策制定的协调配合,特别是加强预算编制与预算执行、国库集中支付、政府采购、资产管理和财务会计核算的衔接。建立政策制定的联动机制,一是逐步扩大集中支付范围,简化资金拨付程序,加快拨付速度,加强授权集中支付的动态监管,完善财政资金管理机构的实时监控、综合核查、跟踪问效的运作机制,发挥财政对预算资金的全过程监控;二是强化政府采购预算执行约束力,最大限度减少执行中的预算调整,积极推行电子化政府采购,建立资源共享制度,减少人为干预,缩短政府采购周期;三是积极稳妥地推进政府会计制度改革,着重加强财务规则和预算管理制度的衔接,实现财政总预算会计制度和行政事业单位预算会计制度的口径对接。

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