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农村土地承包经营权确权登记颁证工作的调查与思考
来源:龙岩市财政局  日期:2016-12-14 【字号:
  

    刘建生

  内容摘要:本文总结了我市农村土地承包经营权确权登记颁证试点工作进展情况,重点梳理分析了存在的问题,并就进一步推进农村土地承包经营权确权登记颁证工作提出意见建议。

  开展农村土地承包经营权确权登记颁证工作,是深化农村土地制度改革的一项重要任务,事关农村长远发展和亿万农民的切身利益。根据中央和省里的部署,20149月,市政府印发《龙岩市农村土地承包经营权确权登记颁证工作方案》,提出在漳平市国家级试点工作基础上,2014年扩大试点范围,20156月底前完成试点任务并在全市全面铺开,2017年基本完成确权工作。目前,我市各试点村土地承包经营权确权登记颁证工作有序推进,探索出一些经验和办法,取得了一定的成效,但也存在着一些急待解决的问题。

  一、工作进展情况

  我市全域国土面积19052平方公里,7个县(市、区),1 33个乡镇(街道)、1912个村(居),66.7万户承包农户,“二调”耕地面积247.42万亩,户均耕地3.7亩。2011年漳平市被列为全国首批农村土地承包经营权确权登记工作试点县。20124月漳平市在双洋镇开展试点,2013年底完成双洋镇12个村2864户农户承包地的确权工作,完成确权面积15919亩。根据省政府部署,2014年我市扩大试点范围,在1个县(漳平市),2个乡镇(长汀铁长乡、武平万安镇),12个村(除漳平市,其他县再各选2个村),全市共221个村整建制推进试点工作,共涉及耕地面积27.28万亩,承包农户6.95万户。目前,整个试点工作总体进展顺利。漳平市通过政府采购招标确定了全域耕地炕拍作业单位,目前正在组织实施,外业作业项目政府采购招标工作也在筹备中;其他6个县(区)也落实了耕地航拍和外业作业技术单位,其中永定、上杭、连城、长汀、武平等5区县共10个试点村耕地航拍、底图制作已完成,正在进行农户承包地块现场指界、上榜公示等阶段的工作;长汀县铁长乡、武平县万安镇2个试点乡镇及新罗区两个试点村耕地航拍也在实施中。全市共有福建绎天科技、浙江国摇等6个项目作业技术单位在各试点村开展确权登记颁证工作。

  二、存在主要问题

  (一)认识尚不统一,基层工作积极性不高。一种认识是多此一举。我们在调查中发现,有些干部对农村土地确权登记颁证的重要性和必要性认识不足。不少同志认为,我市大多数地方在1998年二轮土地延包时已发过土地承包经营权证,这次再发一次土地承包经营权证的意义不大,作用不明显,完全没必要,劳民伤财;另一种认识是怕影响农村稳定,按照这次承包经营确权登记要求,要全面丈量土地,明确地块四至不清等问题,就会引发很多矛盾。农民以为农村也要重新调整土地了,纷纷提出分地的要求。调查中,不少基层同志认为这次确权会使农村原已隐藏不露的矛盾表面化,加剧农村社会不稳定。

  (二)经费保障不足,地方政府观望心态严重。我市这次确权需发放土地承包经营权证70万份,测量耕地地块数近600万块。农村土地承包经营权确权登记,需要经过一系列程序和流程规范,如要经过调查摸底、耕地航测、影像底图制怍、数据库建设、信息录入等工作流程;解决四至不清问题,需要耕地航测,要有不低于12000的正影像图,还需到现场实地勘测。这一系列的程序和流程规范,都需要大量开支费用。按照上杭县庐丰乡章金村、立英村两个试点村实际工作计算,不算村组干部的补贴,确权登记每亩需经费50元左右(长汀县铁长乡、武平县万安镇确权项目中标价格分别为35元/亩、41元/亩)。我市全市247.42万亩耕地,完成确权登记就需要1.25亿元,平均每个县要投入1770万元左右。中央规定,农村土地确权登记颁证经费纳入各级政府财政预算,中央财政给予补贴;省政府闽政办[2015] 25号文规定,此次航测所需资金从省级下达给各县市区的补助经费支出,不足部分由各县市区从新增建设用地有偿使用费结余、国有土地使用权有偿出让等土地收益中列支。目前,省级财政下达我市补助经费2675.67万元,市本级财政安排500万元,中央规定的确权登记补助经费尚未到位,县级政府土地收益有限,造成确权费用无法落实。因此,一些地方观望心态较重,工作推进较难。

  (三)工作量巨大,人力投入严重不足。土地承包经营权确权面对千家万户,工作量大,专业性强,需要一大批工作人员和专门工作机构来运作,当前农村这方面的机构和人员非带欠缺,确权登记工作中人力投入不足、具体操作人员专业性不强等问题逐步显现。一方面,具体实施的业务部门力量薄弱。中央、省要求农业部门牵头负责确权登记工作的组织实施,具体工作由各级农村经营管理部门负责落实。但我市乡镇经管站大都被撤并入乡镇农业服务中心,许多经管干部被调整,机构不健全,人员流失严重。即使在岗的,也大多只有一两个人,而且主要任务是搞中心工作,没有把力量用在经管工作上。如不健全工作机构,加强力量,确权登记工作任务很难完成。另一方面,土地测绘机构与政府农村经管部门如何协同工作问题。此次确权登记工作,需对耕地进行航测、DOM制作及农户承包地的现场指界、权属纠纷调处等。按照目前工作实际,航测和DOM制作等工作通过政府购买服务的方式,由专业测绘公司具体操作。农户承包地块指界及权属纠纷调处由农村经管部门负责。测量机构有测量方面的专业知识,却无力解决各种土地承包矛盾和纠纷,土地承包矛盾和纠纷的处理还得依靠农村经管部门,实际工作中经常出现了两个机构配合不够,相互扯皮现象,影响确权登记工作的顺利开展。

  (四)历史遗留问题多,确权登记难度大。

  当前农村经过两轮土地承包,第一次是二十世纪八十年代初,第二次是1998年。随着年代变迁、人口变动和经济发展,目前农村土地承包现状、农村土地承包政策与第一次、第二次承包时发生了很大变化,在确权登记过程中一些政策牲矛盾问题开始突显。如以下几个问题:

  1.人地矛盾问题。土地二轮承包后,中央明确承包土地“三十年不变”。1999年以后出生的人口基本没有分到承包地,确权中不少农民要求重新分承包地;因农村出嫁女、娶媳妇、分家等因素,造成有地无证、有证无地、一地多证、一证多地的情况,不少农民要求重新调整承包地。

  2.“小调整”问题。省政府明确规定各地不得以“村规民约”的形式另行约定“几年一调整”。当前一些村组擅自作出的承包地“小调整”,给这次确权工作带来一定的困难,农民要求解决利益不均衡的问题。

  3.承包地面积问题。登记承包地块面积时,究竟应该登记哪个面积。这里有四种情形。一是承包地已合法或非法转为宅基地或其他建设用地,转用土地该如何确权登记颁证。二是有些农户将国有林场边角地、集体所有荒地开垦为耕地,新开垦耕地是否应当确权登记颁证。三是有些农户将祖传房屋拆除开垦成耕地是否应当确权登记颁证。四是当前各地实施的土地整理项目,改变了原先的沟、渠、路、坝,打破村组之间的范围,地界也发生了新变化。少数农民仍要自己原来的承包地,造成新的矛盾需要协调解决。

  4.还有些历史原因造成的土地承包叔属问题。因二轮承包时期没有解决,这一次则要彻底解决这些问题、难度很大。

  (五)地形地貌复杂,具体实施困难。此次土地承包经营杈确权登记需对农户承包地进行航测及DOM制作。南方山地丘陵与北方一马平川两种截然不同的地形地貌,土地承包经营权确权登记工作的难度完全不一样。福建地处我国南方,山多水少田少,素有“八山一水一分田”之称。龙岩地处福建西部,山地丘陵占全市国土总面积的94.83%,平地仅占5.17%,且梯田多、洋面田少;地块零碎,不规整;抛荒地多,地块界址不清。我市的漳平市,更是“九山半水半分田”。这使得我市土地承包经营权确权登记工作与北方地块大、地块形状规整相比,航测精度要求高,补测比率大、测绘作业量大,时间拉长,确权登记成本高。如上杭县、连城县4个试点村,外业补充测绘的比率达到20%;又如漳平市的耕地航测项目招投标项目,因测绘作业单位没有充分考虑漳平复杂的地形地貌实际,延用在北方的作业经验,以北方作业价格中标。目前因价格低、成本高问题,该测绘作业单位仍然无法实施航测作业,造成漳平市确权登记后续工作无法进行。

  三、意见和建议

  (一)加强宣传力度,提高各级干部的思想认识。对农村土地进行确权登记颁证,就是为了改革农村集体产权制度,有效地保障农民的财产权利。建立归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格的农村集体产权制度,是激发农业农村发展活力的内在要求,也是依法保证农民的土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权的容观要求。只有确权登记颁证,才能做到农村集体土地权能完整、流转顺畅,从而才能保证农民合法的财产权利,这也是建立社会主义市场的必要措施。各级政府要通过广播、电视、报纸等多种渠道和途径,加大对农村土地确权登记颁证重要性、必要性、意义和目的的宣传,做到家喻户晓,人人皆知,增强各级干部和广大农民群众参与确权登记颁证工作的自觉性和主动性。要充分利用政府权威,澄清社会上有关农村土地确权登记颁证的各种片面或错误认识,切实将各级干部的思想统一到中央的正确决策上来。

  (二)加强组织领导,营造齐抓共管工作氛围。农村土地承包经营权确权登记颁证工作是一个系统工程。各级党委、政府要落实“省统筹、市督促、县负总责”的责任机制,切实加强农村土地确权登记颁证工作的领导。省、市、县、乡四级成立领导小组和专门办公室,建立政府总揽、业务部门牵头、相关部门齐抓共管的工作机制。各村要选责任心强、群众威信高、有一定组织协调能力、对本辖区情况比较熟悉的同志为联络员,积极配合确权登记人员进村入户开展工作,确保工作层层有人抓、事事有人管。农业部门要充分发挥牵头部门职能,成立专门工作领导班子,抽调业务骨干充实确权登记队伍;财政、国土、档案、信访、法制等有关部门要密切配合,齐抓共管,做到各司其职,各尽其责,通力舍作,共同把土地承包经营权确权登记颁证工作做实做好。

  (三)强化政策指导,有序推进土地确权登记颁证。要统一政策指导。针对农村土地确权登记颁证遇到的具体问题,各级有关部门要加强调查研究,出台统一规范的指导意见。比如,因国家依法征占用、集体公益事业占用承包地,此次确权是怎样通过一定程序核减征占用面积;擅自将农用地转“非”用于建房、植树、挖鱼塘等,如何处理;一些地方以“村规民约”规定承包地“几年一调整”问题怎么解决,此次确权登记颁证后,怎样才能纠正和制止承包期内擅自调整承包地行为;承包期“30年不变”与“长久不变”如何衔接?当前耕地承包期限登记为30年,30年期满后实行“长久不变”,到时会不会重新调地?到时如何变更登记承包期限等等问题,在政府层面上都要有一个明确的规定、合理的解答,这样才能更有力地指导各地开展工作。这次农村土地确权登记颁证工作政策性强、涉及面广、时间紧、任务重。但绝对不能因为种种原因而马虎了事、停滞不前,必须按照“边试点、边实践、边总结、边推广”的办法进行。要坚持“先易后难”、“进度服从质量”的原则,对于界址清晰、权属无争议的耕地优先确权登记发证;对于权属界线无法确定、争议一时无法调处的,要搞好矛盾调处,不能“带病发证”,不能因此引发、激化矛盾。

  (四)强化保障措施,解决力量扣经费不足问题。农村土地承包经营权确权登记颁证工作既要靠信心,也要有手段和经费保证。确权登记颁证工作涉及到千家万户,涉及到每一承包地块,所需工作经费较大。目前我市各级财政较为困难,土地出让收入有限,建议中央和省加大确权登记颁证财政补助额度,特别对贫困地区、原中央苏区和革命老区给予适当倾斜;鉴于土地承包经营权确权登记颁证工作的特殊性,其经费分配既要保证实地测量经费,也要保证矛盾和纠纷调处经费,确保推进工作有经费保证。

  (五)抓好廉政建设,管好用好确权登记颁证工作经费。此次农村土地承包经营权确权登记颁证工作,各级政府将投入大量的财政资金。从全市情况看,市县两级财政资金投入加上中央、省配套补助经费数额较大。各级要严格按照《中央财政农村土地承包经营权确权登记颁证补助资金管理办法》要求,切实加强资金的使用和管理,严格支出标准,努力降低工作成本,绝不允许挤占挪用,确保资金使用安全、高效。在确权登记颁证工作中的耕地航测、DOM制作、证书印制等招投标项目,要依法履行招投标程序,严格按照《招投标法》进行招投标。要将抓好廉政建设贯穿确权登记颁证工作始终,坚守廉洁自律底线,不该伸手的地方不伸,不该要的钱不要,切实把我市土地承包经营权确权登记颁证这项民生工作做实办牢,让政府放心,让群众满意,决不允许因廉政建设问题,出现“一项工作完咸了、一批干部倒下了”的现象发生。

  

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