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关于加强乡镇财政建设的几点思考
来源:市局办公室  日期:2018-03-26 【字号:
  

  

  乡镇财政作为国家财政体系的重要组成部分,是乡镇政府履行各项职能的基础和保障,随着农村社会主义市场经济的逐步完善和发展,其职能和作用也在不断转变和发展。但是,乡镇财政是目前国家五级预算中发展最滞后、管理最薄弱的一环,进一步加强乡镇财政建设具有现实的必要性和紧迫性。

  一、乡镇财政发展的困难和问题

  1、定性定位模糊,职能弱化。新修正的201511日起施行的《中华人民共和国预算法》第三条明确规定:“国家实行一级政府一级预算,设立中央,省、自治区、直辖市,设区的市、自治州,县、自治县、不设区的市、市辖区,乡、民族乡、镇五级预算”。乡镇财政是地方政府一级预算财政,但是在实际工作中,随着“乡财县管”的试点和推行,乡镇教育、卫生等投入实行“以县为主”管理,乡镇财政定性定位问题日益突出,职能不断弱化,特别是农村税费改革后,乡镇财政主要职能由原来的收取税费向加强乡村财政财务管理方面转变,乡镇财政所除进行正常总会计业务核算外,大部分人员被安排从事包村包片等乡镇中心工作,业务职能实际上在不断弱化,背离了“一级预算财政”的定性定位。在乡镇机构改革中甚至撤并了独立的乡镇财政机构,只是在新成立的经济发展办中加挂财政所的牌子,乡镇财政机构失去了独立法人资格,没有法人机构代码证,连账户年检都成问题。

  2、队伍力量薄弱,管理缺失。一是人员流失严重,资金监管缺位。由于人员调动或提拔等因素,财政所长、总会计人员空缺比较严重,个别财政所长由乡镇、街道领导班子成员兼任,部分财政所总会计由非乡镇财政所编制人员担任,乡镇财政所担负着整个乡镇财政收入的筹措和财政资金的安排与核算,所长和总会计是乡镇财政中两个至关重要的职位,所长和总会计的流失,造成了财政资金监管的缺位;二是学历水平较低,专业水平不高。近年来,国家出台的强农惠农政策越来越多,管理要求越来越高,绝大多数要落实到户到人,这些最终都要乡镇财政来落实,加上“村财乡管”,乡镇财政的工作量和工作要求都在不断提高。相比之下,目前乡镇财政干部学历水平普遍较低,本科及以上学历水平占比很低,有职称人员较少,中级以上职称更是屈指可数,部分人员甚至没有会计从业资格,专业水平不高,难以适应乡镇财政所从“征管型”向“服务监督管理型”职能转变的需要,部分人员已达不到当前财政管理体制下的工作岗位要求,造成不同岗位间的相互牵制、相互监督职能的严重缺失;三是年龄结构老化,缺少新生力量。乡镇财政干部平均年龄普遍偏高,年龄结构老化较为严重,接下来几年将渐渐步入退休高峰期,在现阶段乡镇财政干部紧缺的情况下,伴随着乡镇财政干部退休高峰期的到来,乡镇财政干部将出现青黄不接的状况,将严重影响到乡镇财政的正常运行。

  3、预算质量较差,刚性不足。一是预算管理制度不健全,预算编制基础不扎实。有些乡镇领导缺乏当家理财观念和预算管理意识,对乡镇财政预算的重要性认识不足、重视不够,导致乡镇财政预算基本流于形式,没有起到约束作用,少部分乡镇甚至没有编制财政收支预算,财政支出缺乏计划性和可持续性;二是预算编制过于粗线条,刚性不强。目前乡镇财政收支预算基本上只有一个总的收入数和支出数,支出预算没有再细分单位和支出类别,支出科目也没有细化到类款项,造成预算执行中弹性空间较大,预算缺乏约束性。三是预算执行不到位,效果不佳。实际执行结果和预算差距很大,预算执行比较随意,部分乡镇支出不是根据人大批准的财政支出预算安排,更多的是按照领导批示办理,支出无法得到有效控制,超支预算较为普遍,违背了财政预算功能。

  4、收支矛盾突出,财力困难。一是1994年分税制改革后,中央、省、市不断把财力向上集中,将收入多、潜力大的税种上收,收入的大头上划,地方级财政收入分成上解省、市后,县乡财政留用财力十分有限。二是上级转移支付补助不均衡。受区域及历史等不可抗因素影响,不同地市甚至同一地市的不同县市所享受的上级转移支付补助政策迥然不同,造成所辖乡镇享受的补助标准也差异甚大,大部分乡镇无法通过上级转移支付补助缓解财政困难。三是工资性的财政刚性支出增长超过了正常财力增长,大部分乡镇财政“保吃饭、保运转”仍然十分困难。四是在事权上实行属地管理,乡镇承担各项繁重的中心工作和上级布置的专项工作,如辖区内卫生、计生、综治、社会保障、教育、环境保护及污染治理、防汛救灾等,各种负担较重,支出压力巨大。由此可见,目前乡镇财政收支矛盾比较尖锐,明显存在财力与支出责任不匹配的情况,从而进一步加大乡镇财政困难,导致部分乡镇不得不挤占挪用专项资金来弥补工作经费不足,影响了部分强农惠农政策的落实。

  二、乡镇财政发展困难的主要原因。

  1、经济发展落后。经济是财政的来源,乡镇财政困难,从根本上来说,主要是经济发展不快、经济增长质量不高。从财政比较困难的乡镇经济状况、财源结构分析,其经济总量明显偏低,且财源结构不合理。

  2、收支划分不合理。分税制改革后,基层财力逐步向上集中,但事权与支出责任却主要在基层,财力与支出责任的不相适应限制了乡镇财政的发展潜力,不利于调动乡镇政府当家理财的积极性,也阻碍了乡镇经济和社会事业的发展。

  3、财政管理薄弱。一些乡镇预算观念不强,在财政支出上不坚持量入为出、量力而行、收支平衡、节俭办事的原则,资金的调度与使用缺乏预算约束,随意性大,很难做到统筹兼顾,"寅吃卯粮"现象时有发生。

  4职能转变滞后。随着农业税的取消,乡镇财政虽然不再直接征收税费,但仍然要承担服务经济发展,培植乡镇财源,组织协调乡镇财政收入,开展协税护税等工作。部分乡镇财政就是因为没有积极主动转变职能,与当前乡镇经济和社会事业发展不相适应,反过来又制约了乡镇财政自身的发展。

  三、加强乡镇财政建设的建议。

  乡镇是国家政权的基石,乡镇财政是乡镇政府履行各项职能的财力基础,加强乡镇财政管理,对于构建和完善覆盖城乡的公共财政管理体系,促进农村经济社会健康发展具有重要的现实意义,因此应该以推进乡镇财政所标准化建设为契机,结合新预算法及财政改革相关精神,“软”、“硬”兼施,进一步加强乡镇财政建设,切实提高乡镇财政管理水平。

  1、重新界定乡镇财政职能。根据“一级政府,一级财政”原则,围绕有利于服务乡镇政府履行社会管理和公共服务职能,有利于服务当地经济社会发展,有利于加强和规范财政资金管理,有利于保障党和政府强农惠农政策落实,进一步健全和强化乡镇财政职能。具体来说要强化预算编制管理职能,培植财源组织收入职能,完善基本保障和公共服务职能,增强资金监管职能,落实各项惠农政策职能,提升服务发展职能。

  2、切实强化乡镇财政队伍建设。继续开展标准化财政所创建活动,带动乡镇财政机构业务工作和队伍建设全面提升。一是建立制度化、长效化的乡镇财政干部培训机制,开展多途径、多方式的继续教育培训,切实提升乡镇财政干部实际操作能力和政策理论水平,增强管理能力和服务水平,不断提升乡镇财政干部综合素质和能力。二是按照财政财务管理制度要求,科学设置岗位,合理配置人员,建立乡镇财政干部交流和优秀人才选拔机制,努力建设一支与改革发展要求相适应的乡镇财政队伍。三是对人员配备不足的乡镇财政所,通过招考录用专业技术人员充实到乡镇财政人员队伍中,以增加乡镇财政所的新鲜血液,使乡镇财政更好地适应财政管理工作的新形势,提高财政管理水平。

  3、全面加强乡镇财政预算管理。预算管理是财政管理的核心,国家实行一级政府一级预算,乡镇一级政府也要设立预算。一是强化预算约束。乡镇财政预算必须依法经过乡镇人民代表大会审议批准并严格执行,未经批准,任何单位和个人不得擅自突破预算或随意调整预算,增强财政预算刚性,确需调整预算的,应按法定程序提请审批后按规定程序办理。二是推行综合财政预算。进一步完善公共财政预算,统一管理、统筹安排使用各项财政性资金,并纳入乡镇财政预算,提高预算的完整性和统一性。坚持“量入为出、收支平衡”的原则,按照“保工资、保运转、保民生、促发展”的要求安排支出预算。三是细化预算编制。乡镇财政预算编制要从乡镇所属各单位开始,逐级编报,对支出规模相对较大或涉及多个支出科目的单位,必须按单位分科目编制,全部细化到款级以下,将基本支出预算与项目性预算分开编制,并对集中采购目录以内或采购限额标准以上的政府采购项目,要单独编制政府采购预算。

  4、加强乡镇财政机构建设。一是建议恢复设立独立的乡镇财政机构,以确保乡镇能够充分履行一级政府的财政职能,更好的为基层群众服务。二是试点乡镇财政所升格为副科级建制。目前,司法所、派出所等都是副科级建制,而乡镇财政所的级别为股级,级别低,工作协调难度大。为进一步加强乡镇财政机构建设,建议将符合政策的乡镇财政所升格为副科级建制,以便于工作协调。三是探索将乡镇财政所的编制及人事管理权限上划县级财政,乡镇财政所人事任免和人员配备由县级财政局统一调配,有利于充分发挥乡镇财政所在资金和财务方面的监管职能,同时便于县级财政机关和乡镇财政所人员进行交流和调整,充分调动财政所干部的工作积极性。

  5、加大对县乡财政转移支付力度。进一步完善中央与地方,地方各级财政体制,加大对县级和乡镇基层的财力补助,同时减少县级和乡镇财政的上解比例,加强对基层政权的财力保障,建立事权与支出责任相适应的财力保障机制,给乡镇财政发展营造良好的政策环境。

  

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