市直各单位:
经市政府研究同意,《龙岩市本级零基预算改革实施方案》印发给你们,请认真组织实施。
龙岩市人民政府办公室
2022年11月1日
龙岩市本级零基预算改革实施方案
为进一步深化预算管理改革,提升预算编制的科学性、精准性,根据中央关于开展零基预算改革的决策部署和省、市工作要求,龙岩市本级财政从 2022年起全面实施零基预算改革,现制定方案如下:
一、指导思想
以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,全面贯彻党的二十大精神,深入落实党中央决策部署和省、市工作要求,坚持稳中求进工作总基调,深化供给侧结构性改革,立足新发展阶段,贯彻新发展理念,积极服务并深度融入新发展格局,落实“积极的财政政策要提升效能,更加注重精准、可持续”的要求,深化预算管理制度改革,实施零基预算,加快建立标准科学、规范透明、约束有力的预算管理制度,增强财政统筹平衡和可持续发展能力,为建设闽西革命老区高质量发展示范区提供坚实的财力保障。
二、基本原则
零基预算是改变以往年度按“基数+增长”的预算编制模式,以零为基点编制预算。即不考虑过去的预算项目和收支水平,不受以往预算安排情况的影响,一切从实际需要出发,逐项审议预算年度内各项费用内容及开支标准,结合财力状况,在综合平衡的基础上编制预算的一种科学的现代预算编制方法。各部门要立足实际,结合预算年度的工作重点、财力可能和轻重缓急,在成本效益分析基础上,通过全面实施预算绩效评价,科学分析各项支出的必要性、可行性、精准性,合理编报年度预算规模、分配标准和支出结构,提高财政资金的配置效率和使用效益。基本原则如下:
(一)以收定支、统筹平衡。收入预算安排坚持实事求是、扎实稳妥,与经济社会发展相适应;支出预算安排坚持量入为出、有保有压,分清轻重缓急,打破基数概念和支出固化格局。坚持党政机关带头过紧日子,调整优化支出结构,大力压减非急需非刚性支出,兜住“三保”底线,集中财力优先保障中央、省政策落实和市委市政府确定的重点工作、重点项目、重点工程实施。
(二)尽力而为、量力而行。综合考虑经济社会发展阶段、财力状况和人民群众现实需求,坚持承诺有度、承诺有信,合理确定基本民生支出标准,按照可持续、保基本的要求安排好各项民生支出。
(三)讲求绩效、全程把控。坚持全面实施预算绩效管理与推进零基预算改革相结合,建立全过程预算绩效管理链条,事前开展绩效评估和绩效目标管理,事中加强绩效运行监控,事后开展绩效评价,强化绩效结果运用。
(四)严守底线、防范风险。把防风险摆在更加突出的位置,统筹发展和安全、当前和长远。加强政府债务和中长期支出事项管理,确保隐性债务零新增、原有隐性债务只减不增,偿债本息足额列入年度预算,牢牢守住不发生系统性财政风险的底线。
三、主要措施
(一)完善预算支出分类
将市级预算支出分为基本支出、项目支出两大类,基本支出包括人员经费和公用经费,项目支出包括基本业务费、专项业务费、补贴清算类支出、发展性支出四类。其中,基本业务费为预算单位履行自身职能的常年性支出;专项业务费为预算单位承担的一次性或阶段性专项工作任务支出;补贴清算类支出为对社会个体或特定对象的政策性补贴补助支出,主要用于惠企补助、保障社会民生福利和提供公共服务;发展性支出为履行国家、省、市决策部署,安排实施的具有专门用途和绩效目标的重点项目专项资金。
(二)规范预算支出安排
规范基本支出安排。基本支出预算实行以定员定额为主的管理方式。人员经费预算由各预算单位按照现行规定的工资、津贴、补贴等标准编制,逐步将预算单位从原公用经费、专项业务费中调剂用于人员经费的部分,划转至人员经费渠道予以保障。公用经费预算继续执行分类分档的综合定额公用经费标准,严格按照预算单位在编人员数量和核定的综合定额标准从严从紧编制,属于经常性公用经费性质的支出不得在专项支出中重复编报。
完善项目支出安排。基本业务费根据预算单位性质逐步实施分类分档定额管理。在定额标准制定之前,应以部门“三定”职能职责为基础,参考以前年度预算执行情况、预算年度重点工作任务及目标等,剔除一次性因素后统筹确定。专项业务费按照相关政策和当年新增工作要求及任务量据实编制,市财政局按照“一事一预算”的原则,根据财力可能和资金需求情况安排,不形成固定基数;专项工作任务完成后,预算安排相应取消。补贴清算类支出按照政策规定的补助标准及受益对象,根据人数、面积、标准等因素测算安排预算。发展性支出严格按照市级财政专项资金管理办法设立并规范管理,并根据财力可能和资金需求情况,按“轻重缓急、绩效优先、量力而行、量入为出”原则安排。
(三)建立支出标准体系
逐步建立规范透明、标准科学、约束有力的支出标准体系,将支出标准作为预算编制的基本依据,充分发挥支出标准在预算编制和管理中的基础性作用,合理保障机构正常运转、基本履职和重点工作需要。根据工作实际逐步完善基本支出、基本业务费定额标准。结合财政事权与支出责任划分改革,综合考虑经济社会发展阶段、财力状况和人民群众现实需求,合理确定基本公共服务的范围和支出标准,突出普惠性、兜底性,避免做出超越财力承受能力的过高承诺。
(四)规范专项资金设置管理
新设专项资金要贯彻落实党中央决策部署和省、市工作要求,加强与“十四五”规划的衔接,准确把握闽西革命老区高质量发展示范区建设的总体要求,服务保障我市经济社会发展。规范专项资金立项程序,市直各部门提出新设专项资金,要同步提出包括政策依据、测算标准、绩效目标、支出计划等内容的评估报告,经市财政局审核后报市政府批准。加强专项资金管理,在执行期间需要调整使用范围或支出标准的,应履行规定程序并报批。建立专项资金定期评估和退出机制,除市委和市政府明确要求及另有规定外,政策到期的专项资金自行终止;政策期限未明确的专项资金,执行期超过三年即视同到期予以取消;确需延续的,经绩效评估后,按立项程序重新报请市政府批准。
(五)加强项目全生命周期管理
将项目作为部门和单位预算管理的基本单位,加快推进预算项目库建设,未纳入项目库的项目一律不得申报预算。注重项目前期谋划和储备,按照“满足功能、适度超前”原则,合理确定项目建设规模、建设标准和投资总额,明确资金拼盘。强化效益观念、成本意识,加强过程管理,严格预算约束,确保项目支出严格控制在项目预算内。强化项目后期管理,充分发挥项目效益。
(六)统筹整合各类预算资金
进一步加强一般公共预算、政府性基金预算和国有资本经营预算的统筹衔接,全面梳理各项收入来源及支出安排,将各类预算资金,连同上级转移支付资金以及清理盘活的存量资金等,全部纳入支出预算统筹安排。对上级切块下达资金,在符合中央、省规定的前提下,与市级同领域专项资金相结合,一并研究预算安排和资金使用。对上级按项目法分配的资金,要优先从市委市政府确定实施的重点项目中择优遴选项目,形成资金合力。加强结转结余资金管理,除有政策明确规定外,对部门连续两年未使用完的上级转移支付资金,以及当年本级财政预算安排(含追加)年底未使用完的预算资金,一律清理收回市级财政统筹使用。
(七)全面实施预算绩效管理
认真落实部门绩效管理主体责任,将绩效理念和方法深度融入预算编制、执行、监督全过程,构建事前事中事后绩效管理闭环系统,推动预算和绩效管理一体化。按要求对新出台和已到期重大政策、项目开展事前绩效评估,重点论证立项必要性、投入经济性、绩效目标合理性、实施方案可行性及财政支出有效性等,评估结果作为申请预算的必备要件。加强执行中绩效监控和事中事后绩效评价,发现问题及时纠偏整改,确保绩效目标如期保质保量实现。加强部门评价和单位自评,客观反映绩效目标实现结果,提高评价质量。
(八)加大预算约束力度
坚持预算法定,严格执行人大批准的预算,预算一经批准非法定程序不得调整。规范预算调剂行为,从严控制不同科目、不同项目、不同部门、不同级次预算资金的调剂。坚持先有预算后有支出,严禁超预算、无预算安排支出。坚持党政机关带头过紧日子,严格遵守中央八项规定及其实施细则精神,大力压减非急需非刚性支出,坚决落实“四个一律”,即因公出国(境)一律严格控制,公务接待一律从严把握,办公用房一律“非危不修”,公务用车一律暂停更新。防止一般性、非急迫基建和信息化建设冲动,严禁新建楼堂馆所和“政绩”工程、“形象”工程。强化审计结果、绩效评价与预算安排挂钩机制,对审计中发现问题和绩效评价结果较差的项目,取消或调减下一年度预算安排;对条件形势发生变化或支出标准不可持续的项目及时予以调整,对投向趋同、交叉或政策碎片化的项目予以整合。强化部门主体责任,加大预算信息公开力度,细化预算公开内容,拓宽预算公开形式,主动接受人大及社会监督。
(九)加强跨年度预算平衡
加强中期财政规划管理,进一步增强与国民经济和社会发展规划的衔接,强化中期财政规划对年度预算的约束。对各类合规确定的中长期支出事项和跨年度项目,要根据项目预算管理等要求,将全生命周期内对财政支出的影响纳入中期财政规划。各部门要按照中期财政规划编制管理要求,组织做好中期部门预算规划的编制工作,在财政部门下达的分年度支出限额内,研究提出规划期内部门预算安排建议,并按轻重缓急进行排序,保持年度间支出规模总体均衡。
四、工作要求
(一)提高认识。实施零基预算是贯彻落实党的二十大精神,深化预算管理改革的重大举措,对于改进和规范政府预算资金分配,强化预算约束,集中财力保障落实市委、市政府重大决策部署具有十分重要的意义。各部门要充分认识实施零基预算改革的重要意义,进一步提高政治站位,增强大局意识,强化责任担当,认真落实改革各项部署。
(二)明确职责。市财政局是零基预算改革的牵头部门,负责制定本级零基预算改革的实施方案,组织本级预算部门按照市委和市政府工作要求全面实施零基预算改革。市直各部门是零基预算改革的具体实施单位,要切实转变预算理念,优化工作方法,按要求统筹落实好本部门零基预算改革各项工作。
(三)完善制度。市财政局要及时总结经验,结合实际,细化优化各项政策措施,切实加强制度建设,夯实改革基础,确保零基预算各项改革有章可循。市级各部门要结合改革工作推进情况,不断完善部门预算编制、执行、监督各项制度,积极推动零基预算与其他预算管理制度改革深度融合,取得预期实效。
(四)统筹推进。市财政局要加强对本级预算部门推进零基预算改革的业务指导,按程序严格审核、做好服务,提高零基预算编制准确性。市级各部门要和财政部门加强沟通联系,妥善处理改革中出现的矛盾和问题。