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新《预算法》的重大突破
来源:龙岩市财政局  日期:2017-09-10 【字号:

831,第十二届全国人民代表大会常务委员会第十次会议通过关于修改《中华人民共和国预算法》的决定,至此酝酿十年、跨越三届人大、历经四次审议,广受关注的新预算法迎来新生,并将于2015 11 日起施行。《中华人民共和国预算法》素有经济宪法之称,修改前后有哪些变化,改了哪些,删了哪些,增了哪些?本期特编辑预算法修订专刊对此进行全面解读,供全体财政干部职工学习参考。

   

【政策速递】

解读:新《预算法》的重大突破

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国务院:清理规范税收等优惠政策

《预算法》的重大突破

新《预算法》,完成了20年来的首次大修,自201511日起实施,这是规范政府收支行为的根本大法,对预算编制、预算执行、预算监督和预算评价等环节进行重大变革。

一、全口径预算管理,全面覆盖政府收支

近年来,随着预算管理制度改革的不断深化,我国已经取消了预算外资金,所有财政收支全部纳入政府预算,接受人大审查监督。新预算法删除了有关预算外资金的内容,并明确规定:建立一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算组成的全口径政府预算体系,覆盖政府全部收入和支出。财政部已要求2015年起将残疾人就业保障金、育林基金、森林植被恢复费、水利建设基金等11项基金(市级6项)转列一般公共预算,对政府性基金项目结转资金规模较大的调入一般公共预算统筹使用。提高国有资本收益上缴公共财政的比例,一般公共预算逐步退出安排用于国有企业的资本金注入及国有企业政策性补贴等支出。加强一般公共预算各项资金的统筹使用,逐步取消城市维护建设税、排污费、探矿权和采矿权价款、矿产资源补偿费等专款专用的规定,统筹安排这些领域的经费。

二、透明预算制度,公开范围扩大

公开透明是现代财政制度的基本特征,是建设阳光政府、责任政府的需要。近年来在推进预决算公开方面做了大量工作,取得了显著成效,为巩固和扩大这一改革成果并使之规范化、制度化,新预算法增加规定,各部门预算、决算及报表应当在本级政府财政部门批复后20日内由各部门向社会公开,并对其中的机关运行经费的安排、使用情况等重要事项作出说明。经批准的预算、预算调整、决算、预算执行情况的报告及报表应当在批准后二十日内向社会公开,并对本级政府财政转移支付安排、执行情况以及举借债务的情况等重要事项作出说明。除涉密信息外,所有财政资金安排的“三公”经费都要公开。

三、增长率要适应新常态,不得下达收入指标

原预算法规定预算审查的重点是收支平衡,同时要求预算收入征收部门完成上缴任务。于是在客观上带来预算执行顺周期问题,容易导致收入征收部门在经济增长放缓时,为完成任务收过头税,造成经济雪上加霜;而在经济过热时,为不抬高基数搞藏富于民,该收不收,造成经济热上加热。这既不利于依法征税,也会影响政府逆周期调控政策效果。根据十八届三中全会关于审核预算的重点由平衡状态、赤字规模向支出预算和政策拓展的要求,新预算法增加规定,各级人大预算审查的重点是:预算安排是否符合国民经济和社会发展的方针政策,收支政策是否可行;重点支出和重大投资项目的预算安排是否适当;对下级政府的转移性支出预算是否规范、适当等内容。为确保收入预算从约束性转向预期性,新预算法要求各级预算收入的编制,应当与经济社会发展水平相适应,与财政政策相衔接。财政收入增长率要适应新常态,要以预测值代替目标值,不再是硬性指标,可根据市场经济规律调整。

四、改进预算控制方式,建立预算平衡机制

为适应经济形势发展变化和财政宏观调控的需要,新预算法强调,各级政府应当建立跨年度预算平衡机制。各级政府一般公共预算按照国务院的规定可以设置预算稳定调节基金,用于弥补以后年度预算资金的不足。各级政府一般公共预算年度执行中有超收收入的,只能用于冲减赤字或者补充预算稳定调节基金。省级一般公共预算年度执行中,如果出现短收,通过调入预算稳定调节基金、减少支出等方式仍不能实现收支平衡的,经本级人大或者常委会批准,可以增列赤字,报财政部备案,并应当在下一年度预算中予以弥补。市、县级政府只能在上级规定限额内申请省级临时救助,下年度安排归还这就为今后实行中期财政规划管理,研究编制三年滚动财政规划,并强化其对年度预算的约束留出了空间。

五、规范政府债务管理,管控债务风险

原预算法规定,地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制,不列赤字。但实际上,地方政府出于发展需要,采取多种方式融资,已经形成较大规模的地方政府债务。这些债务多数未纳入预算管理,脱离中央和同级人大监督,存在一定的风险隐患。为规范地方政府债务管理,按照疏堵结合、开前门、堵后门、筑围墙的改革思路,新预算法增加了允许地方政府举借债务的规定,同时从主体、用途、规模、方式、风险五个方面作出限制性规定。这样既坚持了从严控制地方政府债务的原则,又适应了地方经济社会发展的需要,从法律上解决了地方政府债务怎么借、怎么管、怎么还的问题,有利于把地方政府融资引导到阳光下,建立起规范合理的地方政府举债融资机制;有利于人大和社会监督,防范和化解债务风险。

  六、完善转移支付制度,推进公共服务均等化

国家实行财政转移支付制度,是分税制财政体制改革中的成功经验,对于缩小地区间财力差距、推进基本公共服务均等化、促进区域协调发展发挥了重要作用。但在执行中,也存在专项转移支付设置过多、配套资金压力过大、资金下达不及时等问题。为进一步规范和完善转移支付制度,新预算法增加规定:财政转移支付应当规范、公平、公开,以均衡地区间基本财力、由下级政府统筹安排使用的一般性转移支付为主体。建立健全专项转移支付定期评估和退出机制。市场竞争机制能够有效调节的事项不得设立专项转移支付。除按照国务院规定应当由上下级政府共同承担的事项外,上级政府在安排专项转移支付时不得要求下级政府承担配套资金。上级政府应当提前下达转移支付预计数,地方各级政府应当将上级提前下达的预计数编入本级预算。这将有利于优化转移支付结构,提高转移支付资金分配的科学性、公平性和公开性,有利于减少跑部钱进现象和中央部门对地方事权的不适当干预,也有利于地方统筹安排预算,提高地方预算编报的完整性。

  七、不随意开收支口子,硬化预算支出约束

现代预算管理的灵魂,是硬化预算对政府支出的约束,而硬化预算支出约束的关键在于不能随意开财政收支的口子。新预算法确定了统筹兼顾、勤俭节约、量力而行、讲求绩效和收支平衡的原则。为此,新预算法增加规定:一是要求编实编细年初预算支出,一般公共预算支出按功能科目编列到项;二是强化年初预算约束里,未列入年初预算的不得支出;三是严格限定预算调整,各级政府在预算执行中一般不得出台新的增支、减收政策;四是清理规范重点支出同财政收支增幅或生产总值挂钩事项,一般不采取挂钩方式。对重点支出根据推进改革的需要和确需保障的内容统筹安排,不再采取先确定支出总额再安排具体项目的办法。

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清理规范税收等优惠政策

《国务院关于清理规范税收等优惠政策的通知》(国发【201462号)要求违法违规的优惠政策自2014121日起一律停止执行,并发布文件予以废止。根据《通知》精神,税收等优惠政策是指地方和部门对特定企业及其投资者(管理者)等,在税收、非税等收入和财政支出等方面实施的优惠政策。清理规范税收等优惠政策,就是要通过明确政府和市场的边界,规范市场秩序,维护市场统一,减少政府对市场行为的过度干预,切实提高资源配置的效率今后新制定税收等优惠政策,需按照统一的政策制定权限执行。除依据专门税收法律法规和《中华人民共和国民族区域自治法》规定的管理权限外,各地区一律不得自行制定税收优惠政策;严禁对企业违规减免或缓征行政事业性收费和政府性基金、以优惠价格或零地价出让土地,各地区、各部门不得对企业规定财政优惠政策,对违反规定出台或继续实施税收等优惠政策的地区和部门要依法追究政府和部门主要责任人的责任。

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