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解读《PPP模式》
来源:龙岩市财政局  日期:2017-09-10 【字号:

PPP模式即Public-Private-Partnership的字母缩写,是指政府与私人组织之间,为了合作建设城市基础设施项目,或是为了提供某种公共物品和服务,以特许权协议为基础,彼此之间形成一种伙伴式合作关系,并通过签署合同来明确双方的权利和义务,以确保合作的顺利完成,最终使合作各方达到比预期单独行动更为有利的结果。眼下PPP模式,正在成为社会广泛关注的一个热词。什么是PPP模式?推广PPP模式有何意义?本期特编辑《PPP模式》解读专刊,供全体财政干部职工学习参考。

   

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解读:《PPP模式》

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解读《PPP模式》

 

一、PPP模式的实质

PPP模式通常译为“公共私营合作制”,是指政府与私人组织之间形成一种伙伴式合作关系,双方通过签订合同的方式明确界定彼此在公共项目中的权利与职责,双方通过资源优势互补和权利共享来提供公共产品和服务,并在合作的过程中共享收益,同时共同承担项目的责任和风险。其实质是政府通过给以私营公司长期的特许经营权和收益权来换取基础设施加快建设及有效运营。

二、PPP模式的四大特征

PPP与传统投融资方式相比有4个鲜明的特征:

(一)“全生命周期”,就是强调政府要全面参与PPP项目全过程,是PPP项目的参与方,对公共服务的质量和价格进行全过程监管,确保实现公共利益最大化。

(二)“物有所值”,就是强调与传统模式相比,采用PPP能够增加公共服务供给、优化风险分配、提高运营效率、降低运营成本。

(三)“风险共担”,就是强调按照“风险由最适宜的一方来承担”的原则,在政府与社会资本之间合理分配。社会资本承担建造、运营、技术等商业风险,政府承担政治、法律、政策等系统风险,自然不可抗力风险由双方共担。

(四)“激励相容”,就是强调以有效的激励约束机制为核心,以收益分配和绩效考核制度为手段,最大限度调动社会资本参与PPP的积极性。

三、PPP模式与BOTBT模式的比较

BOT(BuildOperateTransfer)即建设—经营—转让,是指政府通过契约授予私营企业(包括外国企业)以一定期限的特许专营权,许可其融资建设和经营特定的公用基础设施,并准许其通过向用户收取费用或出售产品以清偿贷款,回收投资并赚取利润;特许权期限届满时,该基础设施无偿移交给政府。

BT(BuildTransfer)即建设—移交,是指政府经过法定程序选择拟建的基础设施或公用事业项目的投资人,并由投资人在工程建设期内组建BT项目公司进行投资、融资和建设;在工程竣工建成后按约定进行工程移交并从政府的支付中收回投资。

PPP模式与BOTBT模式的比较:

(一)BOTBT等融资模式。多是由社会投资人独立完成某一阶段的工作,如独自承担项目融资任务、独自完成项目建设、独立负责项目特许期的运营和维护工作。各参与方缺乏充分合作,利益冲突大,由于项目周期长,风险分配往往不尽合理。在城镇建设中,政府虽然积极引资,但由于考虑到一些地方政府扶植政策少、资源稀缺、项目边界条件较差、项目预期收益不明朗、政府财政力量薄弱等因素,投资人往往不愿承担风险。

(二)PPP模式。与BOTBT等其他融资模式相比,PPP模式最大的不同在于,在PPP模式中,政府部门与社会投资人的合作始于基础设施项目的确认和可行性研究阶段,并贯穿于项目的整个生命周期。首先是政府部门以项目发起人身份根据基础设施建设的需要,选择合适的社会投资人开展伙伴式合作,共同对项目进行确认,并为此组建专门的项目公司。其次项目公司根据双方达成的协议确定风险分配方案,负责可行性研究、技术设计等前期工作,以及项目在整个生命周期内的建设及运营,在此过程中政府部门和投资人以项目公司为载体,相互协调、共同决策,对项目的整个周期负责。最后在这个合作关系中,由项目公司根据基础设施项目的预期收益、资产以及政府的相应扶持措施来安排项目融资,融资数量、成本以及融资结构的设计都与项目的现金流和资产价值直接联系在一起。

四、推广PPP模式的意义

改革开放以来,我国基础设施建设取得了巨大的成就,成为经济快速发展的重要推动力。然而当前,由于受国家财政资金的限制,基础设施建设资金不足已成为基础设施建设进一步发展的“瓶颈”,引入民间资本、发挥民间资本在基础设施领域的作用,已成为实践界的共识。由于基础设施建设周期长、资本投入大、专业技术性强,对分散的民间资本来说,进入这样的领域并非易事需要政府的引导、合作与支持。在这种背景下,借鉴引进20世纪90年代在西方发达国家基础设施建设中流行起来的PPP模式,对推动我国基础设施民营化有着非常重要的意义。

(一)缓解地方政府债务压力。财政部财政科学研究所所长贾康说:“我国地方政府债务迅速攀升,运用PPP模式的机制创新,针对适合项目选择性地降低地方政府债务规模,有助于化解地方政府债务风险、减少地方债压力。”地方政府要加大投资力度,完善基础设施,只有发行政府债券和PPP两种渠道,政府债券的发行受到赤字率的约束,实行限额管理。可见,PPP模式是赋予地方政府发债权之外开辟的又一条重要的融资渠道,引入PPP模式来盘活资金,减轻政府公共财政举债压力。

(二)解决建设资金来源问题。财政部副部长史耀斌日前指出“目前城市建设资金主要靠转让土地的收入支撑是不可持续的,新型城镇化需要建立多元可持续的资金保障机制。”城镇化建设和基础设施建设投资带来了巨量融资需求,而地方政府依赖的土地财政却难以为继,信贷刺激的老路也被证明遗患无穷。据财政部测算,预计2020年城镇化率达到60%,由此带来的投资资金量约42万亿元。之前地方政府财政收入的很大一部分来源于“卖地”,但人口红利将尽,土地财政恐难以为继,调结构的目标和稳健货币政策又堵住了信贷扩张的老路,而通过PPP模式可撬动社会资本参与基础设施投资建设,缓解地方政府财政支出压力。

(三)改善公共产品和服务的供给效率。PPP模式不仅是一种融资方式,更是一种管理方式。通过“让专业的人做专业的事”,提高公共产品供给效率。引入社会资本的管理效率和技术优势,可有效提升公共服务的可及性,既增加了数量,又提高了产出水平,即在同等产出质量下付出更低的成本,或在同等水平下提供更好质量的产品或服务。

(四)通过推动PPP模式倒逼政府职能转变以及相关制度体系变革。 推广使用PPP模式,不仅是一次微观层面的“操作方式升级”,更是一次宏观层面的“体制机制变革”,PPP项目是长期的合作项目,政府需要为基础设施和公共服务付费或者提供补贴,政府都应该在中长期预算中做出安排,才能真正具有预算约束力。而政府对PPP项目能够做多少,政府付费或财政补贴到什么程度,都需要统筹当前与长远,进行跨年度平衡测算。

    五、PPP模式在公共基础设施建设管理中的优势

PPP模式是解决政府财政在公共基础设施建设管理上资金不足的融资模式,可以把民间私人资金和国外资本引入当地公共基础设施建设管理中去。其主要的优势体现在以下几个方面:

(一)提升项目运作与管理技术上的效率。在PPP融资模式下,政府扮演的是投资经纪人的角色,它必须与合伙企业进行协作,而这些参与公共事业项目的战略投资者是在市场机制中经过优胜劣汰下来的优胜者,它们在项目的前期就参与进来,与公共部门共同探讨项目融资的可行性,缩短前期工作周期。同时带来先进的经营理念、技术经验和管理模式以及雄厚的资本,全面提升企业的综合实力,这样将会给公共事业项目的运作与管理带来勃勃生机。

(二)减轻政府财政负担,增加政府财政收入。公共基础设施建设需要投入大量的资金,全部要靠政府财政投入就长远来看是不现实的,无论是通过国债转贷、地方政府向银行贷款融资、还是国家向国际金融机构、外国政府或国际银团的借款等融资方式,虽然能够缓解投资短缺,但是这些所有的融资形式都是在单方面增加政府财政压力和负担,而且随着债务依存度的提高,这种融资方式将会受到一定的限制。因此,在投资主体多元化的过程中,部分国有股本退出,政府将获得巨额财政收入;而在多元化之后,企业经营效益提高、增加税收和余下的国有股本的回报亦将有助于各级财政收入。

(三)PPP模式可以在一定程度上保证民营资本“有利可图”,从而提高民营资本投资公共基础设施建设管理的积极性。民营部门的投资目标是寻求既能够还贷又有投资回报的项目,无利可图的基础设施项目是吸引不到民营资本的投入的。而采取PPP模式,政府可以给予私人投资者相应的政策扶持作为补偿,如税收优惠、贷款担保、给予民营企业沿线土地优先开发权等,因而保证民营资本享有合理的投资回报率。

(四)有助于降低风险,建立相应的监管体制。从民营企业的投资风险角度来看,由于合作各方共同对项目运行的整个周期负责,参与各方重新整合,组成战略联盟,在合作关系中双方共同分担风险和责任,形成互利的长期目标,更好地为社会和公众提供服务。同时我们还清楚地知道投资主体多元化正是现代监管制度的基础,因此当多元化实现后,将有助于建立独立、公正、可行和高效的监管体制。

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